來（lái）源：濟邦谘詢

根據《全國PPP綜合信息平台項目管理庫2019年第三季度報（bào）》，截至2019年10月（yuè），管理庫（kù）中PPP項目的累（lèi）計（jì）總量為9249個(自2014年起算)，其中成功落地的PPP項目數量為6039個，約占總量的65.3%。落地項目中，已實質性進入建設期開工的項目數量為3559個，考慮到（dào）建設期在3年以內的PPP項目占比超75%，並且部分項目為“存量+增量”項目，因此預估目前已實質性進入運營期的（de）PPP項目數量占（zhàn）管理庫中PPP項目總量的比（bǐ）例將超過20%，2020年還將（jiāng）會有大量PPP項目進入運營期（qī）。那麽，PPP項目從建設期進入運營（yíng）期階段，需（xū）要履行哪些合法合規程序，才算真正進入運營期?本文筆者通過對（duì）某基建項目開展履約管理的親（qīn）身體驗，對所需程序進行梳理，以期更多的PPP項目能盡（jìn）快進入（rù）穩定運營的狀態。

關於PPP項目在建設期及進入運營期的程序性問題對於實（shí）施機構和項目公司雙方都非常重要，運營期的開（kāi）始意味著PPP項目將正式進入付費程序。然而，目前針對PPP項目的相關政策中並（bìng）未對項目進入（rù）運營期的界定作出明確規定，通常（cháng）都（dōu）是參照項目合同條款執行（háng），諸如“建設工程竣工驗收合（hé）格後進入運營期”等籠（lóng）統的表述。從法律角（jiǎo）度來看，從（cóng）一個階段進入另一個階段，應當是合同雙方的意見（jiàn）統一（yī），而在PPP項目的實際執行過程中，實施機（jī）構與項目公司經常（cháng）就項目是否進入了運（yùn）營期存在分歧，原因在於，如（rú）果（guǒ）隻是參照項目合（hé）同條款執行，那麽PPP項目建設期結（jié）束後就立（lì）刻進入了運（yùn）營期，但實際上很多項目並非如此，建設（shè）工程竣工驗收（shōu）合格僅僅是（shì）達到可用性的最基本的要求。根據筆者的實操經驗，從（cóng）合同管理的角度分析，大部分基（jī）建項目由建設期進入運營期（qī）並不是（shì）一個瞬時行（háng）為，中（zhōng）間存在一個“非實質運營期”(即根據（jù）合同約定，項目已經進入運營期，但實質上，雙方需要（yào）梳理（lǐ）PPP項目建設期（qī）已發生的以及目前階段需完成的各類事項，確保合同雙方的權利義務履（lǚ）行到位，導（dǎo）致項目未實質（zhì）進入（rù）運營（yíng）狀態，筆者在本文暫且稱為“過渡期”)，以運營期起始點為（wéi）基準，將在此之前的各項工作、各項狀態做一個係統梳理，確（què）保實施機構與項目公司各自的責任、權利（lì）和義務（wù）均已履行到位。當然，筆（bǐ）者認為，不是所有項目都存在所謂“過渡期”，即便存在（zài），每個項目的“過渡期”耗時長（zhǎng）短（duǎn）也有（yǒu）差異，但隻有完成了上（shàng）述工作PPP項目（mù）才能真正意（yì）義上算是進入（rù）了運營階段。

本文以某基建類的PPP項（xiàng）目為例（lì），從項目實操的角（jiǎo）度，通過梳理（lǐ）該項目（mù）從（cóng）建設期進入運營期階段各方的權利義務，總結出三部分內（nèi）容，包（bāo）括建（jiàn）設（shè）期發生事項的（de）確認、過渡期（qī）需完成的事項以及運營期實質開始需完成的工作。筆者將從以上三部分內（nèi）容闡述建設期進（jìn）入（rù）運營期須注（zhù）意的事項，並針對其中的重點事項進行詳細論述及分析。

一、建設期發生（shēng）事項確認

當項目公司向實施機構提（tí）出（chū）PPP項目（mù）進入運營期（qī）階段申請開始，實施機構應當依據《PPP項目合同》的對（duì）應條（tiáo）款確認本項目的“施工前期手續完（wán）備情況、開工日、監理的聘請及（jí）費用的支付、施工圖紙審查及工程量清單（dān）審定（dìng）、施工總（zǒng）承包合同備案、工程分包情（qíng）況、設備與材料的采購、建設期履約保函的提交、融資擔保情況、專項補貼以及（jí）優惠政策等說明、前期費（fèi）用的承擔、子項目施工進度（dù）計（jì）劃、質量保證（zhèng）和（hé）質量控製以及子項目竣工驗收情況”等事項是否符合合同約定。若存在不符合合同約定的事項，實施機構應當責令項目公司限期整改或依據合同對應條款對項目公司進行處罰。

鑒於以上各項內容（róng）的複雜程（chéng）度不同，筆者將（jiāng）對其中的重點事項進行分析：

施工前期（qī）手續完備是PPP項目建設程序合法的前提。

施工前期手續：實施（shī）機構需要確認項目公司是否按照相關的規定(或協助實施機構)履行相關報批報建程序，依法（fǎ）依規取得了項目選址意見(規劃)、項目用（yòng）地（dì）預審(國土)、項目審批、核準或備案(國家發展改革（gé）委)、建設用地規劃許可證(規劃)、安全預評價備案(安監)、項目土地招拍掛(若有-國土)、土（tǔ）地權證辦理(若有-國（guó）土)、建設工程規劃許（xǔ）可證(規（guī）劃)以及建設工程施工許可證（zhèng）(住（zhù）建主管部門)等文件。

實施機構負責辦（bàn）理（lǐ）的手續：根據財（cái）政部發布的《關於印發（fā）<政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台信息公（gōng）開（kāi）管（guǎn）理暫（zàn）行辦法>的通知》(財金[2017]1號)中的規定：“項目識別階段（duàn）應當公開的PPP項目信息包括可行性研究報告(含規劃許可證、選址意見（jiàn）書、土地預審意見、環境影響（xiǎng）評價報告等支撐性（xìng）文件)及（jí）批複文件”，在此階段社會資本方還沒有介入，所（suǒ）以以上手續通常都是由實（shí）施（shī）機構負（fù）責落實完成。

後果：若項目公司未（wèi）按照相關規定辦理各種報批報建手續（xù），法律後果較為嚴重，《建設工程質量管理條例》(國務院令第279號)第五十七（qī）條指出，“違反本條例規定，建設（shè）單位未取得施工許可證或者（zhě）開工報告未經批準，擅自施工的，責令停止施工，限期改正，處工程合同價款1%以上2%以下的罰（fá）款”。因此，若發生項目公司前期手續（xù）辦（bàn）理不完備的情況時，實施機構應當責令項目公司（sī）立刻停止施（shī）工，協助（zhù）項目公司辦理暫缺的相關手續（xù）後依法依規恢複施工，開（kāi）展（zhǎn）下一步相關工作。切勿默許項目公司“無證施工”，這與“無照經（jīng）營”、“無牌駕駛”本質（zhì）上並（bìng）無區別。

竣工驗收是建設期進入運營期的重要節點。

當項目工程具備竣工驗收條件時，項目公司應當及（jí）時書麵告知實施機（jī）構，同時向依據適用法律確定的竣工驗收主持單位（wèi）提出竣工（gōng）驗收申請報告。一般（bān）根據合同約定，工程項目的竣工驗收是建設期的最後一道程序。

二、過渡期需完成事項

待建設項目竣工驗收合格並且實施機構（gòu）對上階段內容進行確認後，實施機（jī）構（gòu）應當對項目進行總（zǒng）投（tóu）資竣工結（jié）(決)算審計、建設（shè）期績效考核，並根據考核結果進行付費。為保證付費程序的合規性，建議（yì）實施機構參照以下（xià）流程執行：

政府付費的確認是PPP項目執行過程（chéng）中的（de）核心環（huán）節。

項（xiàng）目總投資竣工結(決)算審計：項目公司應在（zài）竣工（gōng）驗收合格後盡快向實施機構（gòu）和政府審計部門提供完整（zhěng）的竣工（gōng）結（jié）算報（bào）告及相關檔案，由政府審計部門對項目總（zǒng）投（tóu）資進（jìn）行竣工結(決)算審（shěn）計。審計工作並非一蹴而（ér）就，需要一定（dìng）的時間完成，一般為6個月，具體時間還（hái）需參（cān）照PPP項目合同中的約（yuē）定。項目總投資最終以實（shí）施機構（gòu）和項目公司共同認可的（de）第（dì）三方審（shěn）計機構出具的決算數額為準。

可用性付（fù）費的計算：在項目公司按照可用性要求通過項目竣工驗收(未經竣工驗收，但實施機構未取得項目公司同意使用的，以轉移（yí）占有項（xiàng）目之日為竣工日期)，並且第三方谘詢機構已經出具了完整的項目總（zǒng）投資審（shěn）計（jì）報（bào）告後，實施機構應當根據合同中約定的可用性服務費計算公式計算出應當支付給項目公司的第一筆（bǐ）可（kě）用性服務費金額。

建（jiàn）設期績效考核及付費：《政府和社會資本合作（zuò）項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)中指出：“合同應當約定項目具體產出（chū）標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤”。由此（cǐ）可見，績效考核作為PPP項目政府付費支出（chū）的（de）關鍵環（huán）節，是啟動對項（xiàng）目公司費用支付的必（bì）要條件（jiàn）。建議實施機構與（yǔ）政（zhèng）府財政（zhèng）部（bù）門聘請專業的第三方谘詢機構按照合同中的績效考核（hé）辦法對項目公（gōng）司進行建設期的（de）績效（xiào）考核，並以績效考核的結果作（zuò）為依據為項目公司支付第一筆可用性服務費用。

三、運營期實（shí）質開始需（xū）完成事項

在實施機構按照以上流程對項目（mù）公司支付第一筆可用性服務費用後，項目正式進入運營期階段。但（dàn）對（duì）項目公司（sī）而言，責任並未結束，萬裏（lǐ）長（zhǎng）征隻走完了第一段，運營期初始階段項目公司還應當向實施（shī）機（jī）構（gòu）繳納運營維護（hù）保函、遞交經營計劃並根據（jù）合同（tóng）的約定購買必要的保險。

履（lǚ）約保函體係是實施機構履行合同的重要手段。

為確（què）保（bǎo）PPP項目能夠按（àn）照合同約（yuē）定履行,實施機構（gòu）通常（cháng）會要求社會資本或項目公司提供一定的擔保。結合《政府和（hé）社會資本合作項目政府采購管理辦法》等PPP文件的規（guī）定，在PPP項目操作實務中基本已經形成投標保函、建設期履約保函、運營維（wéi）護保函和移交維修保函組成的保函體係。本次筆者討論的PPP項目從建設期進入運營期階段涉（shè）及到（dào）的保函主要（yào）包括建設期履約保（bǎo）函及運營維護保函。

按照PPP項（xiàng）目全生命周期管理（lǐ）的特點，建設期履約保函及運營維護（hù）保函在提交時間上應做到首尾（wěi）相連（lián），所謂“一環扣（kòu）一環”。因此在保函有效期的設置上，實施機構往往會（huì）要求下一階段保函的提交（jiāo）是上一（yī）階段保函解（jiě）除的前提（tí）條件。但在實際操（cāo）作中，出（chū）於成（chéng）本和風（fēng）險的考量，社會資本或項目公司往往會提出一份保函分期提交或到期（qī）再展延的請求。對此法律及相（xiàng）關政策並沒（méi）有明確的禁止，通常還是以實施機構和（hé）社會資本或項目公（gōng）司之間的合意為準。筆者認為，分期提交不能保（bǎo）證社會資本或項目公（gōng）司在保函到期後及時（shí）提交替換保函或進行保函展期（qī），因此在一定程度上會加大項目的履約風險，實施（shī）機構要審慎對待。

四、建議

根據筆者實操經驗（yàn），提出以下幾點（diǎn）建議供實施（shī）機構和項目公司（sī）參（cān）考：

雙方做到不折騰，不幻想，聚焦合同約定，逐一落實;

明確進入運營期的（de）各項要（yào）件，為未（wèi）來通過績效考（kǎo）核，計算付費做好基礎工作;

各項工作（zuò）應以合法有效（xiào）的書麵文件為準，妥善保管、存檔;

建議項（xiàng）目公司務必獲得實施機構簽發的或經（jīng）雙方（fāng）簽字蓋章的可以證明項目（mù）進入運營期階段的文件，例如《運營期啟動證書》等文件，避免（miǎn）在後續執（zhí）行過程中出現認定不清的情況，互相扯皮。