來源：W品牌實驗室

自2013年PPP政策密集出台以來，相關項目大規模上馬。六年來，行業也經曆了從起步到野蠻生長（zhǎng），再（zài）到跌入穀底的過程。

就在社（shè）會對PPP反思之聲此起彼（bǐ）伏之（zhī）際，財政部於近日印發了《關於推進政府和社會資本合作（zuò）規範發展的實施意（yì）見》(以下簡稱實施（shī）意見)，標誌著行業逐（zhú）漸進入理性發展階段。

而（ér）在規範發展時代，隻有對（duì）公共服務領（lǐng）域（yù）理解更透徹、現金流穩定（dìng）、融資能力更強的企業才能脫穎（yǐng）而出，真正度過行業（yè）低穀。

PPP模式從何而來，政府為何力推?

近年來，中國城市化兩大（dà）驅動因素——土地財政（zhèng）和地方政府舉債出現變化。

隨著（zhe）國家對於房地產市場的規範和“房（fáng）住不炒（chǎo）”方針的確立，像（xiàng）過去那樣依（yī）靠房地產拉（lā）動經濟的模式已經結束，靠地方土地財政為支撐的經濟發展（zhǎn）模式不再有效，從而影響地方政府的財政收（shōu）入。而近幾年的供給（gěi）側改革中有一項任務是去（qù）杠杆，即減少地方政府和地方平（píng）台公司的債務。如果再通（tōng）過發債加杠杆來推進城市化（huà），也已不合時宜。

在土地財政無（wú）法持續、地方政府不再加杠（gàng）杆（gǎn）的情況下，要想實現國家（jiā）治理（lǐ）現代化、財政體製（zhì）改（gǎi）革、新型（xíng）城（chéng）鎮化和解決地方債務等（děng）的要求，就要有效利用社會存量資金（jīn）幫助政府進行城市化建設，PPP模式（shì）成為連接政府和社會資（zī）本之間的一把鑰匙。

PPP模式（shì）通過政府和（hé）社會資（zī）本合的作（zuò）模式，在基礎設（shè）施及公共服務領域建立的一種長期合作關係（xì），在實現公共建設功能的同時，也（yě）為私（sī）營部門帶來利益。由於私營部門分擔了（le）公共部門的初期財政投入，PPP模（mó）式可減少政府負債。PPP由社會資本承擔設計、建設、運營（yíng）、維護工（gōng）作（zuò），並通過“使用者付費（fèi）”及必要的“政（zhèng）府付費”獲得合理投（tóu）資回報;政府負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，保證公共利益最大化。若利用得好，PPP模式能讓公共和私營部門實現雙贏。

1992年，英國（guó）最早應用PPP模式。在發達國家，該模（mó）式也已廣泛應用於基礎設施建設（shè）中，如水廠（chǎng）、電廠、公路、環保項目等。

2014年以來，隨著財政部和發改委大力推進PPP模式，我（wǒ）國（guó）已成為全球最大的PPP市場。

PPP行業現狀如何，哪些問題最（zuì）常見?

經過了近六年的發展，PPP市場呈現整體規（guī）模持續擴大（dà）、項目加速落地的特征。據財政部數據，目前全國PPP入庫項目8839個，入庫項目金額為13.41萬億元。其中，市政工程、交通運輸、生態建設（shè）和環保、城鎮綜合開發、水利建設和教育等領域（yù）的項目最為集中，約占總數的80%。PPP模式在各（gè）行業中的發展並不平衡，高投入、盈（yíng）利模式清晰的市政工程仍是PPP熱點。

在PPP發展過程中（zhōng），也不可避（bì）免地出現了一些問題，並在過去兩年集中爆發。自PPP模式加速推進以來，大量資金蜂擁而至，地方投資建設過熱。但由（yóu）於前期準備不足，PPP項目泛化、異化現象頻發，行業服務能力也跟不上項目上馬的速（sù）度。

在金融去杠杆（gǎn）的政策大環境下，許多PPP項目的中標企業陷入財務困境。融（róng）資渠道變窄、融（róng）資成（chéng）本上升、金融機構對PPP項目貸（dài）款（kuǎn）更謹慎（shèn），讓不少企業資金（jīn）鏈斷裂，導致PPP項目停工。

以環保行業知名上市公司、前（qián）期拿PPP項目激（jī）進的東方園林（lín）為例，該公司自2015年以來快速拿下（xià）眾多PPP環保項目，業績增長和公司擴張速度一時無人可以企及。擴張最（zuì）快的2017年度，東方園林就中標了PPP項目（mù）88個，累計投資額1434.51億元，在環保領域也迅速超過了深耕行業多年（nián）的碧水源、北控等（děng）“老兵”。

然而因融（róng）資環境收緊，去年該公司出現債券募集困難、多處工地停工、拖欠員工工（gōng）資等問題，隨後又引出股價暴跌、股（gǔ）權質押爆倉等一連串問題。

其（qí）次，一些地方政府隱性債務加劇，與PPP模式的應有之意背道而馳（chí）。財政部規定，每年度（dù）用於支付和補貼（tiē）全部PPP項目的支出不能超出當地一般公共預算支出比例的（de）10%，再加上一些地方政府沒有將特定基礎設施運營費（fèi）用納入財政預（yù）算，或者相應預算額度嚴重不足，且（qiě）又沒有明確穩定的付費資金來源（yuán），導致其無法按時足（zú）額支付企業的（de）相關費（fèi）用，令企業應收賬款居高不下，加劇了地（dì）方政府隱性債務的問題（tí）。

在監管趨嚴背（bèi）景下（xià），由於擔心政府債務情（qíng）況惡化，許多財政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP項目，導（dǎo）致參與這些項目的企業融資成本大幅提升（shēng）。

一些地方政府則觀望中央政策導向，要求政府投資（zī）類所有續建及未開工建設的（de）項（xiàng）目一律停（tíng）止施工建設，現金（jīn）流少、缺（quē）少經營（yíng）性質的PPP項目受到嚴格（gé）限製，以防範化解政府債務風險。

在PPP項目（mù）實施過程中的各種問題，也反映（yìng）出目（mù）前我國PPP模式的運作缺乏國家（jiā）法律法規層麵的支持，社會資本麵臨（lín）法律保障不完善的問題。

在政府主導話語權的PPP市場（chǎng）中，一（yī）些地方政府過於（yú）關注自身的（de）財政壓力而忽視需承擔的責任，造成政府角色（sè）的缺位和錯位，對PPP項目（mù）的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性（xìng）都帶來較大影響。

PPP將逐步進入規範發展時代

正是（shì）由於在實（shí）踐PPP模（mó）式的過程中（zhōng）遇到各種問題，國家開始逐（zhú）漸發布行業規範，引（yǐn）導行業重回健康發展軌道。

2017年（nián）下半年（nián）國家開（kāi）始（shǐ）陸（lù）續出台相關文件，包括財政部的“87號文”、“92號文”和“192號文（wén）”， 發改委和（hé）證監會聯合（hé）印發的“2698號文（wén）”等。

近（jìn）日，財政部發布的實（shí）施意見明確定義了規範的PPP項目應符合的條件：屬於公共服務領域的公（gōng）益性項（xiàng）目，合作期限原則上在10年以上，按規定履（lǚ）行物有所值評價、財政承受能力論證程序等。

實施意（yì）見還規定新上政府付費項目（mù）原則上應符合審慎要求，如財政支出（chū）責任（rèn）占比超過5%的地區，不得新上（shàng）政府付費項目等。

“規範”是（shì）實（shí）施意見中的關鍵（jiàn）詞，對行業中的眾多細（xì）節進行了規範。不過，文件也並未對PPP模式進行“打（dǎ）壓”，反而（ér）加大了對規範（fàn）的PPP項目的支持力度（dù）。

例如，實施意見表明，要鼓勵民資和外資參與、加大（dà）融資支持、聚焦重點領域（yù）、保障合理支出。還提到向民營企業推介政府信（xìn）用良好、項目收（shōu）益（yì）穩（wěn）定的優質項（xiàng）目，並在同等條件下對民營企業參與項目給予優先支持。

不少業內人士認為，實施意見的發布說明PPP進入（rù）規範調整的發展階段，為市場化規範運作的PPP項目帶來信心。

中（zhōng）國財（cái）政科（kē）學研究院PPP研究所專家卓識對《經濟參考報》稱，此次實施意見是自財政部印發《政府和社會資本合作（zuò）模式操（cāo）作指（zhǐ）南(試行)》後的又一綱領性文件，在思想上是傳承（chéng）的，作用上（shàng）是引領的，且沒有強調文件有效期，說（shuō）明PPP進入規範（fàn）常態化調整（zhěng）發展階段。

大嶽谘詢總經理金永祥對上述媒體（tǐ）表示，實施意見對規範化PPP的條件作出了明文規定，為地方政府操作PPP製定了（le）清晰的邊界條件，會大（dà）大（dà）提高PPP的運作效率。

部分企業將脫穎（yǐng）而（ér）出

在監管（guǎn）趨嚴、行業規範化的背景下，隻有融資能力較好並遵守行業規範的企業，才能在PPP行業中實現（xiàn）可持續發展。

一方麵，PPP項目大多帶有公（gōng）益或公共品性質，所以（yǐ）具有投資回報周期長、現金流回款較（jiào）慢、對資金（jīn）和融資能力要求高等特點。另一方麵，PPP行業特點要求參與合作的企業不（bú）能擁有“超額（é）回報”。

正（zhèng）因為上述特征，許多觀點（diǎn）認為（wéi）國企（qǐ）、央企或許天然就更適（shì）合（hé）做（zuò）PPP的（de）社會資本方（fāng）。

《證券日（rì）報》表示，央企是目前PPP市場最主要的參與者。該（gāi）媒體援（yuán）引專家觀點稱，央企具（jù）有資金雄厚、融資能力（lì）強、高質量人才儲備多（duō）、與（yǔ）地方政府糾紛（fēn）更易協（xié）調等優勢，使其成為PPP業務中最重要的社會資本方。

一個比較（jiào）典型（xíng）的案例，是老牌彩電企（qǐ）業康佳。去年，康佳開始實施以轉型升級為導向的發展新戰略，目前在A股（gǔ）上市的（de）康佳最主（zhǔ）要的（de）概念正是“PPP”。 康佳去年年報顯示，在PPP模式應用較廣的環保行業，其營收占比已從（cóng）2017年的“0”上升到（dào）去年的（de）6.78%。自（zì）去年（nián）5月成立以來，康佳環保事業部累計拿下15個PPP項目，訂單總金額超110億元。

康佳的大股東華僑城正是國資背景，背後是國資委。擁有國資背（bèi）景和（hé）相對的融資（zī）便利（lì）條件（jiàn），使康佳在較短的時間內快速切（qiē）入PPP環保項目，在諸多環保企業麵臨融資困難的情況下，得以（yǐ）逆勢擴張。

不過，蘇寧金（jīn）融研究院宏觀經濟研究中心主任黃誌龍提醒稱，國資背景的企業參與PPP同樣也麵臨風險，一是PPP項（xiàng）目自身的風險，包（bāo）括對於項目盈利前景和現金流（liú）考慮相（xiàng）對不足;二是參與PPP項目的杠杆率（lǜ）過高。

可見即便是國企、央企，也不能貿然進入PPP領域。能進入賽道的企業，首先要對（duì）自身（shēn）現金流（liú）有信心，其（qí）央企背景才能為項目的順利實施進一步提供（gòng）保障。

在PPP行業日益規範化的當下，能夠緊貼國家（jiā）PPP政策的大方向，回歸行業本源，又擁有融（róng）資便利（lì）和風控能力的企業（yè），才能在PPP領域（yù）取得更（gèng）好發展。