來源：水（shuǐ）工業市場雜誌
隨著農村經濟的快速發展（zhǎn），農村生活汙水和垃圾處理成為人們普遍（biàn）關注的現實問題，但現有的農村生活汙水（shuǐ）和垃圾處理模（mó）式難以解決農村的環境汙染問題。本文主要就（jiù）我（wǒ）國農村目前（qián）亟待解（jiě）決的生活汙水和垃圾（jī）處理PPP模式進行探討，以期（qī）拋磚引玉，推動該類項目的實踐操作。
一、農村生活汙水和垃圾處理現狀（zhuàng）
我國很早就提出了農村生（shēng）活垃圾（jī）村收集、鎮轉運、縣處（chù）理的垃圾（jī）收集（jí）處（chù）理思路，但由於地方財政難（nán）以支（zhī）撐（chēng）這麽龐大的垃圾處理係統工作，至今隻有縣城及部分鄉鎮所在地的垃圾（jī）得到轉運處理。農村汙水處理同垃圾處理一樣，最好的也隻（zhī）延伸到了鄉鎮。大部分地區垃圾就地焚燒或亂堆亂放，垃圾和汙水靠下雨衝入河流，造成河（hé）流和大氣汙（wū）染。
二、農村生（shēng）活（huó）汙水（shuǐ）和垃圾處理現狀
1.農村基礎環保設施滯後（hòu），管理體（tǐ）係缺乏
由於農村區域特點，農村生活汙（wū）水（shuǐ）、垃圾處理技術（shù）與城市有較大差異，與城鎮汙水處理廠（chǎng）處理規模相比，農村生（shēng）活汙水處理設（shè）施的處理規模大多（duō）數在幾百噸左右，無法形成規模效益，且農村人口居住（zhù）分散，汙水收集困難，並由於特（tè）定（dìng）曆史（shǐ）和經濟條件下形成獨特的城鄉二（èr）元經濟結構，加之（zhī）農業廢棄物排放量巨大，超過了環境承納能力，基層政府提供農村環保基礎設施建設嚴重不足，缺乏有效的公共服務投融資機（jī）製和政策等管理體係，絕大多數（shù）鄉村基本沒有能力單獨建設（shè）和管理汙水（shuǐ）處理設施。
2.單純依靠政府投（tóu）入，資金不足
農村生活汙水（shuǐ）、垃（lā）圾處理設施屬於公共基礎設施，政府具有建設（shè）的主導責任。但農村地廣人稀，汙水、垃圾等（děng）基礎設施建設和管護資（zī）金投入（rù）較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農業（yè）縣，財力相（xiàng）對（duì）薄弱，政府投入經費明顯不足（zú）。
3.農（nóng）村宣傳（chuán）教育不夠深入
受人（rén）力、資金條（tiáo）件限製（zhì），環境汙染宣傳教育還沒有真正深入到農村。基層幹部環（huán）保法製觀念薄弱，注重發展輕視環境（jìng）保護（hù），加（jiā）之農民學曆偏低，意識不到環境保護的（de）重要性，依法維權意識薄弱，對生活汙水、垃圾處理的環（huán）境危（wēi）害認識不足，日常生產（chǎn）、生活缺乏指導學習資料，難以適應新農村（cūn）建設的需要。
三、PPP模式的應用及創新模式選擇
1.PPP模式的應用
PPP模式（shì）即政府和社會資本（běn）合作。財政部於2014年5月正（zhèng）式設立了政府（fǔ）與社會資本合作的工作領導（dǎo）小組，PPP模式進入規範化軌道。近年（nián）來，PPP模式（shì）已經在高（gāo）速公路、軌道建設、水力發電等方麵取得了不錯的應用成效。2017年（nián）7月1日，財政部、住房和城鄉建設部、農業部和環（huán）境保護部聯合發布《關於政府參與的汙水、垃圾（jī）處理項目全麵實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出，擬對（duì）政府參（cān）與的汙水、垃圾處理項目全麵實施PPP模式。
2.PPP創新模式選擇
根（gēn）據我國（guó）政策要求，農村基礎設施（shī）建（jiàn）設運作模式有（yǒu）以下3種：
（1）政府傳統（tǒng）建設模（mó）式（shì）
對於財力比較充裕的地區，政府通過（guò）招投標方式，選擇施工建設方，由政府財政出資完成農村生活汙水、垃圾處理等基礎設施建設，後由政府自行運營或（huò）委托運營。該模式要求政府具有充裕的財政資金，用於安排建（jiàn）設，同時要求（qiú）政府具有較高專業技術能力或運營管理能力，從技術（shù）和管（guǎn）理上，滿足農村生活汙水、垃圾處（chù）理運營的需要。但（dàn）就目前基層財力現狀而言，無疑是紙上談兵。
（2）政府購買服務模式
政府購買服務（wù），是指通過發揮市場機製（zhì）作用，把政府直接提供的一部（bù）分公共服務事（shì）項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社（shè）會力量和事業單位承擔，並由政府根據合同約定（dìng）向其支付費用。根據《財政部關於堅決製止地方以（yǐ）政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)的要求（qiú），嚴禁將建設工（gōng）程與服務打包作為政府購買服務項目，因此購買服務應嚴格限製在屬於政府職責範圍（wéi）、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承（chéng）擔（dān）的服務事（shì）項，列入政府（fǔ）購買服務指導性（xìng）目錄。而生活汙水和垃圾（jī）處理屬於市政工程，不在（zài）政府購買服務指導性目錄中。
（3）PPP模式
國務院辦公廳《關於創新（xīn）農村基礎設施投融資體製機製的指導意見》(國辦發〔2017〕17號（hào）)指出，支持各地（dì）通過政府和社會資本合作模式，引導社（shè）會資本投向農村基礎設施領域（yù）。《農村（cūn）人居環境整治（zhì）三年行動方案》指（zhǐ）出，鼓勵各類企業積極參與農村人居環境整治項目，規範推廣PPP模式，通過特（tè）許經營等方式吸引社會資本參與農村（cūn）垃圾汙水處理項目。
四、案例分析
本文針對以上3種模式，依據財政部政府（fǔ）和社會資本合作中心平台管理庫“常州市武進區農村（cūn）分散式生活汙水處理工程(一期)PPP項目”為例，對不同模式下的物（wù）有所值進行分析。
1.案例概況
本工程（chéng）涉及對常州（zhōu）市武進區下轄的（de）徨裏鎮、嘉澤鎮、禮嘉鎮（zhèn）、洛陽鎮、前黃鎮、雪堰鎮和牛塘鎮7個建製鎮、602個自然村（cūn）進行生活汙（wū）水收集與處理，受益戶數為36752戶；其中一期工程涉及215個自（zì）然村，受益戶數為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元（yuán），其（qí）中建設投資費用23862.19萬（wàn）元，建設（shè）期（qī）貸款利（lì）息458.82萬元。擬采用PPP模式，進行特許經（jīng）營合作，共同組建成立項目公司（sī）負責（zé）項目（mù）建設及運營管理（lǐ），並在合作期末移交（jiāo）給政府。
2.物有（yǒu）所值(VfM)分析
根據本項目特點，不適宜采用政府購買服務模（mó）式。
武（wǔ）進區（qū）財政局根據《關於印（yìn）發<PPP物有所值評價指引(試行)>的通知》(財金〔2015〕167號)文件要（yào）求，組織政府相關部門、財政、資產評估、會計、金融等經濟方麵（miàn）專家，以及行業（yè）、工程技術、項目管理和法律方麵專家召開（kāi）物有所值評價專家（jiā）論證會，通過比較PPP模（mó）式和政府傳統建（jiàn）設模式的優劣，采用定性、定量兩種方式（shì）對該項目進行論證。
（1）定性（xìng）分析
經論證，該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分，高於合格標準（zhǔn）(60分)，通過物有所值定性評（píng）價。
（2）定量分析
本項目采用政府傳統建設（shè）模式，通（tōng）過招標采購，政府自建自營項目產生（shēng）的成本的淨現值(PSC)為21363萬（wàn）元；采用PPP模（mó）式，項目（mù）所承擔的全生命周期成本的淨現值(PPP)為20127萬元；兩者相比物（wù）有所值 (VfM)為1236萬元。
物有所值定量評價（jià）PPP值小於PSC值，物有所值量值和指數均為正，該項目適合采（cǎi）用PPP模式實施。
綜上所述，本項目采用PPP模式（shì）比采用傳統方式將節（jiē）省成本費（fèi）用（yòng），同時本項目交付給社會資本來做，可（kě）充分發（fā）揮社會資本的技術優勢（shì）和管理經驗，提高（gāo）項目運營效（xiào）益，推動（dòng）項目的（de）長期穩（wěn）定運營。
五、推行農村生活汙水和垃圾處理PPP模式實施要點分析
對目前農村生（shēng）活汙水和垃圾（jī）處理項目，無論是從政策導向還是現實選擇上，PPP模式都具備其獨特（tè）優勢。但是在項目設計和實施（shī）操作過程中，還需要關注以下（xià）問題：
1.合理確定邊（biān）界條（tiáo）件，風險共擔
農村各（gè）地區區（qū）域（yù）差（chà）別較大，需按照地區差異，因地製（zhì）宜采用適合的技術和處理模式，合（hé）理確定（dìng）項目合作邊界（jiè）條件、合作內容，明確政府和社會資（zī）本的責權利的劃分，確定政府和社會資本的風（fēng）險承擔（dān）方式，合理共擔風險。
2.高效區域統籌安排
農村生活汙（wū）水和垃圾處理（lǐ）項目往（wǎng）往投資額較小，居民（mín）住宅區域分散（sàn），無法形成規模效益，若按各行政村單獨立項（xiàng）審批實施，會導致縣域範圍內（nèi）類似小型項目居多，前期費（fèi）用翻倍增加。因此政府（fǔ）應（yīng）由旗縣（xiàn）相關主管部門統籌安排，成立項目實（shí）施領導小組，將農（nóng）村生活（huó）汙水和垃圾處理（lǐ）項目整體打包（bāo），將縣（xiàn）域範圍內的農村生活汙水和垃圾處理（lǐ）項（xiàng）目進行捆綁（bǎng）實施，統一規劃、統一建設、統一運（yùn）行、統一管理（lǐ），提升項目（mù）的規模效益，提高項目收益能力，吸引實力過硬的（de）社會資本。而（ér）且采用項目整體打包立項的辦（bàn）法，還可以（yǐ）降（jiàng）低前（qián）期各類谘詢費用，節省人力（lì）、物力，提高審批、實（shí）施效率（lǜ）。
3.理清土（tǔ）地供應問題
農（nóng）村土地是集體所有（yǒu）、依法由農民集（jí）體（tǐ）使用（yòng）的耕地、林（lín）地、草地，以及其他依法用（yòng）於（yú）農業的土（tǔ）地，簡稱為農地。農村生活（huó）汙水（shuǐ）和垃圾處理PPP項目用（yòng）地多數集中在居民聚集區，單個項目體量小，占地選（xuǎn）址零星分散，不符合土地利用整體規劃，根據《關於深（shēn）入推進農業（yè）供給側結構（gòu）性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的（de）通知》中關於 “鄉(鎮（zhèn）)土地利用總（zǒng）體規劃可以預留少量(不超過5%)規劃建設用地指標，用於零星分散的單（dān）獨（dú）選址農業設施、鄉村設施等建設（shè）”的規定，項目實（shí）施可利用預留建設用地指標解決土地供應指標（biāo）問題。
4.加（jiā）強（qiáng）政府專（zhuān）項（xiàng）資金整合
目前農村生活汙水和（hé）垃圾處理項目，由水務、發改、環（huán）保、住建等多個行（háng）業主管部門分管，均有各類政（zhèng）府（fǔ）專項資金，可以（yǐ）用（yòng）於項目建設和運營（yíng）補貼支付，縣政（zhèng）府在整合項目的（de）同時，也可以整合不同渠道下達的專項資金，根據其建設內容、來源和用途要求，合理規劃安（ān）排（pái），利用好各項補助資金，提高專項（xiàng）資金使用效益，減（jiǎn）輕財政支付壓力。
5.完善定價調價機製
當前（qián）農村生活（huó）汙水和垃圾處理的價格形成機製不完善，汙水垃圾處理農戶繳費製度推廣尚有一定難度（dù）。因此積極探（tàn）索（suǒ）農戶繳費（fèi）、村集體補貼、財（cái）政補助相結合的付費機製，綜合考慮（lǜ）建設運營成本、財（cái）政承受能力、農村居民意願，合理確定服務價格水平和補償（cháng）機製，是此類項目的難點問題（tí）。
6.建立合理的運營補償機製
農村生活汙水和垃圾處（chù）理（lǐ）項目，在誰汙染（rǎn）、誰治理、誰（shuí）付費無法推行的情況下，設置合理的項目回（huí）報（bào）機製，對（duì）於項（xiàng）目成功（gōng）落地至關重要。對於財力不足的縣，一方麵，地方政府應加（jiā）大財政資金傾斜力度，統籌政府各類資金，支（zhī）持農村生活汙水和垃圾處理。另一方麵，結合垃圾的資源化利用，增強項目的經營性，通過經營性收入的提升，提高項目盈利能（néng）力。有條件的（de）縣可以將農村生活汙水（shuǐ）和垃圾（jī）處理與產（chǎn）業、園（yuán）區、鄉村旅遊等進行捆綁，實行一體化開發和建設，增加運營第三方（fāng）收益來源。
7.充分調動農民參與積極（jí）性
農（nóng）村生活汙水和垃圾處理，與農民（mín）的利益（yì）息息相關，項目設計應充分考慮調動農民參與積極性。鼓勵社會資本與村（cūn）鎮村民自治組織、新興（xìng）農業經營（yíng）主體密切合作，引導農民參與項目規劃和實（shí）施，推（tuī）行村莊保潔員製度，通過分散式汙水垃圾的資（zī）源化利用，為農民提供肥料和能（néng）源，使農民得到實惠，完善與農戶的利益（yì）聯結機製，建立長期穩定的合作關係。
8.加（jiā）強績效監督考核（hé）
為確保農村生活汙水和（hé）垃圾處（chù）理項目長期穩定運營（yíng），應加強（qiáng）項目的運（yùn）營績效（xiào）考（kǎo）核，建立績效考核與付費掛鉤機製。通（tōng）過建立戶、村、鎮、縣(旗)的多級（jí）監督管理考核機製（zhì），設立績效考核小組，確保項目穩定運營，提高項目運營的效率（lǜ）和效果。
