今年以來，PPP市場都在等待一隻靴子的落地——“清庫大限”。
 
      2017年11月10日，財（cái）政部發布了《關（guān）於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管（guǎn）理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下（xià）簡稱“92號文”)表明要“防止PPP異化（huà）為新的融資平台，堅決遏製（zhì）隱性債務風險增量”，要求“各省（shěng）級財政部門應於2018年3月31日前完成（chéng）本地區項目管理庫集中清理工（gōng）作”。
 
      4月27日，財政部發布《關於進一步加強政府（fǔ）和社（shè）會資本合作(PPP)示（shì）範項目規範管（guǎn）理的通知》(以下簡稱“《通知》”)，據統（tǒng）計有84個示範項目發生變（biàn）動，其中30個同時（shí）移出項目庫（kù）和示範項目名單，在前三批697個（gè）示範項目中占比（bǐ）約4.3%;54個調出示範項目名單，占比約7.7% 。
 
      經過4年努力，中國的PPP改革取得（dé）了預期成果，形成了一個統一的大市場，落地了一大（dà）批支（zhī）持轉型（xíng）發展和民生保障的項目。但2017年（nián）以後（hòu）頻繁的政策出台和相關部委的嚴監管措施“組合拳”讓各方對PPP模（mó）式的發展心存疑慮，PPP是被叫（jiào）停了嗎?出庫後的項目怎麽辦（bàn）?2018年PPP有什麽新動作?《中國（guó）經濟周刊》在第（dì）一時間采訪業內專業人士深度解密最（zuì）受關注的五大問題。
 
PPP項目（mù）被（bèi）叫停（tíng）了嗎?
 
      今年以（yǐ）來市場關於PPP項目被叫停，又或是某省份PPP項目全線停（tíng）工的消息持續傳出。一（yī）時間，有部分從業者發表了對於未來（lái）PPP走勢悲觀（guān）的觀點。
 
      《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉，中（zhōng）央層麵從未有過否（fǒu）定或者叫停PPP項目的官方表態。現階段存（cún）在的問題是發展中的問題，要（yào）敢於直麵問題和矛盾，按照十九大整體部（bù）署精神和要求，提高規矩意識，維護市場秩序（xù），強（qiáng）化管理，嚴控風（fēng）險，保證PPP改革事（shì）業可持續、高質量（liàng）發展（zhǎn）。
 
      國務院發展研究中心研究員、中（zhōng）國科學院大學中（zhōng）國PPP研究中心主任孟春告（gào）訴《中國經濟周（zhōu）刊》，全國財政係統下大力氣對前三批PPP示範項目進行核查，貫徹落實了嚴監管、防風險（xiǎn）的工作重點，並（bìng）重點關注項目主（zhǔ）體是（shì）否合規、采購程序是否到位、資本（běn）金管理是否合法等問題（tí），體現了政府推動PPP長期向好而麵對短期陣痛的改革決心，也體現了各方為PPP模式正（zhèng）本清源、實現健康可持續（xù）發展而（ér）正視（shì）問題、迎難而上（shàng）並奪取最終勝利的信心，有利（lì）於（yú）及時發現問題、糾正問題，優化PPP項目管理，促進PPP規範高質（zhì）量發展。
 
      事實上不僅PPP工作沒有被叫（jiào）停，今年以來國家層麵（miàn）對於PPP的規範發展也（yě）在有序進行（háng）之中，其中就包括備受矚目的（de）PPP立法。
 
      3月（yuè）14日，國務（wù）院辦公廳（tīng）發布了《關於印發國務院2018年立法工作計劃的通知》(國辦（bàn）發〔2018〕14號)中明確 “提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領（lǐng）域政府和社會資本合作條例(國務院法製辦、國家發展改革委、財政部起草)”。
 
      PPP模式在我國推廣30餘年（nián），停留（liú）在部門層麵的規章無法滿足市場需（xū）求，國家（jiā）從立法層麵上對PPP發展做出統一規劃符合未來PPP高質量發展的要求，但完善PPP製度建設的（de）征程，各方仍不遺餘力地前行。
 
      4月14日，新華（huá）社發布《中共中央 國務院關於（yú）支持海南全麵深化改革開放的指導意見》其中明確（què）提出“創新投融資方式，規範運用政府和社會資本合作(PPP)模式，引導社會資本參與基礎設（shè）施和民生事業（yè）。”
 
      4月23日，國務委員兼國（guó）務院秘書長肖捷在人民日報發表署名文章“深（shēn）入推進簡政放權”提到：“要最大限度減（jiǎn）少政府對市（shì）場資源的直接配置”、“ 要（yào）著力解決當前資源配置中存在的突出問題，從廣度和深度上推進市場（chǎng）化改革，完善市場體係，創新配置方式，更多引入市場機製和市場化手段”，並明確提出要“創新（xīn）公共服務（wù）發展機製，探索政府（fǔ）與社會合作新方式（shì），引導社會資本參與公共產品和公共服務供給。”
 
出庫的項目怎麽辦?有無懲罰措施?
 
      92號文中明確提出要（yào）“確保整改到位”，對（duì）於逾期（qī）未完成清理工作（zuò）的地區，由財政部PPP中心指導並督促其（qí）於30日內完成（chéng）整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫（zàn）停該地區新項目入庫（kù）直至整改完成。
 
      據悉，此次對示範項目的處理意（yì）見大致分為三類，第一類“退庫項目”既退庫也退示範，第（dì）二類“退示範項目”隻（zhī）退示範不（bú）退庫，第三類“整改項目”則保留在示範項目清單中，根據整改情況決定是否繼（jì）續保留在示範項目清單。
 
      根據《通知》，退庫項目30個，總投資額約為300.2億元，退示範項目54個，總投資（zī）額約為1584.8億元，限期（qī）整改項目89個，總投資額約為4817.9億元。
 
項目被（bèi）清退後有什麽懲罰措施?
 
      最直接的影響是原獲得財政部PPP獎補資金的項目需將獎補資金原數返還。另外由項目（mù）退庫產生的（de）連帶影響，包括項目退庫（kù）後麵臨的與銀行融資合同（tóng）是否能繼續等問題將陸續呈現。
 
      國浩律師(北京)事務所資深合夥人王（wáng）衛東律師告訴《中國經濟周刊》從法律角度看，從示範（fàn）庫退到項目管理（lǐ）庫，或者是（shì）要求整改的（de）項目（mù）因為還在示範庫（kù）裏，項目本身（shēn）的PPP性質並沒有發生改變，所以原來雙方簽署的PPP合同應當（dāng）持續有效，政（zhèng）府與社會資本合作的基礎並不會有實質性變化（huà）。對於調出項目管理庫的項（xiàng）目，因為從根本上否定了其作為PPP存在的基礎（chǔ），會涉及（jí）到合同的變更與解除等問題。
 
      “至於由此而引發的該類合同的變更與解除，究竟屬（shǔ）於無效合同還是屬於可撤銷合同的範圍，違約責（zé）任由（yóu）誰來承擔，要基於合同本身的約定，以及某個（gè）項目本身所引（yǐn）致前述變化的具體原（yuán）因來（lái）判定由誰的過錯（cuò）導致合（hé）同無法履行（háng）。比如92號文明（míng）確規定的不適宜采用PPP模式實施的、未建立按效付費機製、變相BT、構成違法違規舉債擔保等情（qíng）形。” 王衛東說，“由於退庫（kù），雙方解除合（hé）同所導致（zhì）的損失是民事責任，比如（rú）投資已經發生、工程幹了（le）一半、已發生的銀行貸款等，由（yóu）誰來賠償，也是要每一個（gè）個案去分（fèn）析，以厘清（qīng）究竟是（shì）社會資（zī）本的問題、還是政府的原因，或是雙方均有相應的責任。”
 
      中（zhōng）央（yāng）財經大學PPP治理研究院院長曹富國告訴（sù）《中國經濟周刊（kān）》，業內所謂的“清庫（kù）”工作，實際上是PPP在經曆了爆（bào）發（fā）性增長之後的一次回（huí）顧和體檢工（gōng）作。“清庫”工作表明：政策層麵致力於規範和可持（chí）續發展的決心是毫不含糊的（de），即（jí）使（shǐ）是示範項目也不能例外。“清庫”結果也向PPP市場（chǎng）各方發出追求“真PPP”的強有力的積極信號。
 
      “在新時代（dài）的背（bèi）景下，PPP事（shì）業將堅定不移地實現從數（shù）量增長向質量增長的升華。每一個PPP項目都將會是一個良好實（shí）踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業（yè）者而言，真正的PPP的春天來到了。”曹富國說。
 
出庫的項目，整改之後還能重新入庫嗎?
 
     《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲（huò）悉，若（ruò）項目能按照最新政策精神和要求規範推進，鼓勵重新申報入庫，本次核查清理工作本著示範項目“能進能出”、動態調整的精神，根（gēn）據PPP項目（mù）實際推（tuī）進（jìn）情況，遵循市場機製“優勝劣汰”的法則（zé），將部分暫時無法推進、不適宜繼續采用PPP模式的（de）項目調出庫，一方（fāng）麵讓項目選擇真正合適的（de）模式推進，一方麵為更優質、更有需要的項目入庫提供更多空間;建議退出示範的項（xiàng）目主要（yào）由於落地進程較緩慢。出（chū）庫、退（tuì）示範後如果能規範推進，順利落地，可重新申請入庫，或申報未來的示範項目（mù）計劃。
 
      對於整改項目，本著（zhe）“治病救人”原則，會跟（gēn）蹤項目整改（gǎi）情況，與地方合力解決問題，推進項（xiàng）目整改進程，督導其（qí）按期完成整改。
 
      “PPP項目庫的管理一直是一個動態的管理，入庫本（běn）身並不是像市場準入那樣是一種行（háng）政許可行為，PPP信息平台項目庫的管理是動態（tài）管（guǎn）理，入庫的PPP項目（mù）全生命周期都要符合（hé）PPP的實施（shī）要件;從信息平台本身的（de）管理製度角度看，對於不合規的項目，在其不（bú）符合要求的情況下，投（tóu）資方與（yǔ）地方政府要麽整改，要麽退庫。什麽時候發現這種情（qíng）況，什（shí）麽時候就可以退庫，這是一種可（kě）以追溯的機製。”王衛東（dōng）說。
 
      北京大學PPP研究中心副主（zhǔ）任兼秘書（shū）長鄧冰告訴《中國經濟周刊（kān）》，本輪PPP項目清庫趨於理性且（qiě）達到了預期的“正本清源”的效果，有（yǒu）利於推動PPP後續的良性發展和健康可持續推廣。
 
      “本次項目（mù）庫集中清理結果應該不會出現市（shì）場上猜測的‘踩（cǎi）踏’現象，可以說明總體項目質量穩定（dìng），對於發展（zhǎn）4年多、一個10萬億（yì）級的市場，屬於正常的（de）‘次品率’範（fàn）疇。”鄧冰說。 鄧冰表示（shì），從基層調研的情況看，有部分PPP項目（mù）確實不符合規範要求，存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法（fǎ）執（zhí）行、難以落地，政府和社會資本方都已騎虎難下，這類項目是必須（xū）要清理的。同時，部分省份的地（dì）方債務風險較大，在防風險和促發展的選擇上，采取較為謹慎的策略，暫停一批、調減一（yī）批、壓減一批，從主觀上對項目庫的清理加大了力（lì）度，這種情況也符合地方實際，可以理解。
 
為什麽要入庫?入庫有什麽優勢（shì）?
 
      截至2018年2月末，全國PPP綜（zōng）合信息平台（tái）項目（mù）管理（lǐ）庫(收錄處於（yú）準備、采購、執行和移交（jiāo）階段的項目)共有PPP項目7,378個，總投資額約113,187億元，覆蓋31個省(自治區、直轄市)及新疆兵團（tuán）和19個行業領域。前三批國家PPP示範項目為（wéi）697個。
 
      多位業內人士向記者（zhě）表示，入庫幾乎已經成（chéng）了商業銀行發放貸（dài）款的“硬性”指標，而成為示（shì）範項目不僅是可以獲得（dé）財政部給予的300萬、500萬、800萬的獎勵，更（gèng）重要的是示範（fàn）項目的合規性和示範（fàn）性幾乎成為了項目融（róng）資時最具含金量的認證。
 
      王衛東表示，PPP項目入庫行（háng）為本身對於金融機構來說也有不（bú）同的（de）意（yì）義，一種是（shì）項目入（rù）信息庫（kù）是表示投資人（rén）與（yǔ）地方政府均從主觀上認知項目是符合行業主管（guǎn）部門對PPP的規範要求，並（bìng）已經（jīng）在項目管理庫登記（jì）、備案，按照PPP項目進行管理。在這種情況下，銀行才能考慮其項目不同於一般投資項目的特殊性，為項目安排相（xiàng）應的符合PPP特點的融資（zī）。第二是如果經過行業專家評審，進了示範項目庫（kù），從某種程度上對項目（mù）符合PPP規（guī）範性要求給予了一定程度的認可，間接地對項目本身起到了增信的作用，銀行會相（xiàng）應地認（rèn）為從合規（guī）性方麵對於銀行的（de）整體融資風險起到一（yī）定（dìng）的保障。
 
      “不過，金（jīn）融機構在整個PPP項目中應該發揮（huī）‘財務（wù）結（jié）構把門人’的作（zuò）用。由於PPP項目本（běn）身的風險結構，金融機（jī）構在項目中的資金風（fēng）險遠遠高於投資人，采用通常的融資方法顯然是無法有效控製（zhì）自（zì）身的風險。措施不當，還會將某個具體（tǐ）項目的風險籍由擔保方式（shì）向（xiàng）其他領域（yù）延伸，並（bìng）不符合防範整體風險的（de）要求。目（mù）前在已（yǐ）落地的PPP項（xiàng）目中，隻有10%左右的項目采（cǎi）用了有限追索權的方式(編者注：國際項目融資的專業術語。即債務人無法償還銀行貸款（kuǎn）時（shí），銀行（háng）隻能就（jiù）項（xiàng）目的現金流量和資（zī）產對債務人進行追索)這表明金融機構整體對於PPP項目（mù）的風險把控（kòng）和能力建設還不完善”，王衛東說。“(對於PPP項（xiàng）目的融資模式)要改變傳統的隻看誰還錢，而是（shì）更著重關注錢從哪裏來。還錢的來源（yuán）和基礎是什（shí）麽，績效考核對（duì）資金來源的影響程序等等。因此，從這個角度來看銀行和金融機構不能將項目是否入庫或者是否是示（shì）範項目作為為PPP項目提供融資的簡（jiǎn）單條件，而是要回到項目和合同中去（qù），承擔起作為PPP的（de）參與方（fāng）之（zhī）一把控項（xiàng）目相關風險的責任，同時提升（shēng）風險把控的水平和能力。”
 
      上海浦東發展銀行（háng）PPP中心副主任鄭大衛告訴《中國經濟周刊》,作為（wéi）金融機（jī）構，一般要從收益、風險、流動性等角度來判斷（duàn）每個具體項（xiàng）目。PPP項目因為周期長、結構複雜,對金融機構來說要求更高，具體項目的融資要評估還款（kuǎn）來源。對於一些相對優質的項目可做成（chéng）有（yǒu）限追索項目融資，要實現真正的項目融資，需要銀行不斷提高專（zhuān）業能力，對項目全生命周（zhōu）期的收入來源充分評估，但是這個（gè）過程不是一蹴而（ér）就的。
 
      鄭（zhèng）大衛舉例，從防風險的角度來看，如果采用有限追索項目融資，一旦項目失敗，銀行麵臨的風險更大。如（rú）果不是采用有限追索項目融資，比如某個上市公司的PPP項目（mù）失敗後，還可以（yǐ）對上市公司其（qí）他的收入進行追償。
 
      “國外的項目采用有限（xiàn）追索的融資方式較多，前提是一是項目（mù）質量（liàng）較好，另外銀行的（de）專業能力比較高，法製環境也相對完善。”鄭大衛說，“如果項目出庫（kù），就不能納入預算，項目（mù）還款就會存在問題，導致（zhì）項目（mù）提前（qián）中止的時候需要社會資本和地（dì）方政府按照契約協商解決，確保還（hái）款來源持續下去，避免半拉子工程。”
 
      “對於PPP 的認知，不應把它看成是融（róng）資的手段，變（biàn）成有錢（qián）的地方不願意幹，沒錢的地方特別積極（jí）。PPP是提升（shēng）公共（gòng）服務質量和效率的（de）工具。采用PPP的方式，通過市（shì）場化的手段有利於公共服務體質增效。當前（qián）部分地區（qū）財力有限，建議在國家大（dà）力倡（chàng）導的環保、精準扶（fú）貧、幸福產業、醫療、養老、教育等領域內優先實施PPP項目”，鄭大衛（wèi）說，“在市場上一片轟轟烈烈（liè）的時候，需要一些（xiē）冷靜和理性的思考。在遇到規（guī）範和出庫的時（shí）候，需要多一點樂（lè）觀（guān）和積（jī）極的（de）堅持。”
 
2018年PPP改（gǎi）革會有哪些新動作?
 
      4月19日，文化旅遊部和財政部共同（tóng）發布了《關於在旅遊領域推（tuī）廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅旅（lǚ）發﹝2018﹞3號)(以下簡（jiǎn）稱“《意（yì）見》”)。
 
     《意見》表（biǎo）明在全麵貫徹黨的十（shí）九（jiǔ）大和十九屆三中全會（huì）精神的指導下（xià），以習近平新時代中國特色社會主義思想為（wéi）指導，PPP工作堅持穩中求進（jìn）工作總基調，堅持新發展理念，按照高質（zhì）量發展的要求，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全麵”戰略布局，堅持以旅遊供給側結構性改革（gé）為主線，緊扣人民日益增長的旅遊美好生活需要和不平衡不充分的旅遊業發展之間的矛（máo）盾，大力推動旅遊業（yè）質量變革、效率變（biàn）革、動力變革。
 
      北京明樹數據科（kē）技有限公司首席執行官肖（xiāo）光（guāng）睿（ruì）告訴《中（zhōng）國經濟周刊》這是繼上一次2017年8月，財政部、民政部、人力資源社會保障部發（fā）布（bù）《關於運用（yòng）政府和社（shè）會資本合作模式支持養（yǎng）老服務業（yè）發展的實施（shī）意見》(財金〔2017〕86號)後（hòu），時隔（gé）8個月，中央部委再次聯合發布行業指導意見，向市場充分釋放了清晰的信號，明確了中央推廣PPP模式的決心和信心，通過對PPP項目的清理（lǐ）規（guī）範，將會保證行業更加持續健（jiàn）康的發展（zhǎn），真（zhēn）正（zhèng）達到改善公（gōng）共產品供給和提升公共治理能力的作用。
 
      “隨著越來越（yuè）多的項目進入到執（zhí）行期，執行期的管理，將是一個重點，同時（shí）也是目前政策和管理機製相對缺乏的一個盲點”，肖光睿說，“下一步如何在借助大數據精準管理的基礎之上，完善（shàn）項目執行階段的管理辦法，確保萬億級（jí）的PPP項目能夠順利實施並達到提質增效和提升公共治理能力的目的（de），應是當前和下一（yī）階段的重點。從中央和地方PPP的監管層，地方政府執行機構以及項目公司三個維度，對PPP項目全生命周期的質量風險績效造價預（yù）算等方麵（miàn）製定（dìng）相應的管理辦法。”
 
      《中國（guó）經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉在接下來的2018年，還將重點推進製度建（jiàn）設，夯實（shí）PPP法治化基礎。另外，PPP標準化合同、績效管理、風險管理等製度也在（zài）推進過程，以進一步優化PPP發展的製（zhì）度環境，防範化解PPP帶來的相關風險。各方將合力推動PPP模式與“一（yī）帶（dài）一路”、“脫貧攻堅”、“生態環保”等國家重大戰略結合，發揮PPP模式更大的（de）治理作用和實踐價值。